Relaciones exteriores en una posible Cataluña independiente
marzo 3, 2015
¿Cataluña independiente?
PROS y CONTRAS
PROS y CONTRAS
RELACIONES EXTERIORES
El proceso secesionista en Cataluña no es amistoso. Susana Beltrán
La independencia no excluirá Cataluña de Europa. Una Cataluña independiente será más próspera que formando parte de España. Marc Gafarot
Susana Beltrán García es doctora en Derecho (cum laude) y profesora de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Barcelona. Coordinadora de Quaderns de Recerca (Bellaterra) de la UAB, es miembro de los grupos de investigación reconocido por la Generalitat de Cataluña: “La dimensión interior y exterior de la UE”, investigadora principal I+D+i (2008-2011) y “La participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: una evaluación”. Es autora del capítulo «El soberanismo ante el derecho internacional» en el libro Cataluña el mito de la secesión (2014); y ha publicado los estudios: «Is there a real model in Spain for Autonomous Communities to participate in the Council of the EU or is it only a mirage?» en Journal of Contemporary European Studies (2012), «La referencia a la autonomía local y regional en el Tratado de Lisboa» en Cuadernos de la Escuela Diplomática (2009), «Un espacio para las regiones después la ampliación: ¿propio o compartido?”, “Las incógnitas de la ampliación: oportunidades y desafíos”, premio F.J. de Landaburu (2005) y “Los acuerdos exteriores de las Comunidades Autónomas españolas” (2001).
Marc Gafarot i Monjó es licenciado en Humanidades por la Universidad de Navarra, y ha completado un Màster de Estudios Europeos en la London School of Economics y uno de Política de América Latina en la Universidad de Liverpool. En Londres ha ejercido como periodista especializado en política y economía para Bloomberg LP y en América Latina para Summit Communications; en Bruselas, ha sido asesor de asuntos políticos e institucionales en el Parlamento Europeo. En la actualidad es coordinador del Área de Procesos Internacionales de Secesión y de Cooperación al Desarrollo del CIDOB (Barcelona Centre For International Affairs). Es autor de los libros La mort de Bèlgica: la gradual i pacífica emancipació flamenca (2011), Los beneficios de ser un estado pequeño en la UE y Hem guanyat / Hem perdut: victòria o derrota de Catalunya (2015), así como coautor de The Student’s Guide to European Integration (2004). Asimismo es colaborador habitual en revistas y programas radiofónicos y es autor de diversos estudios sobre ciencia política, nacionalismo, inmigración y asuntos europeos y globales.
¿Es posible una separación amistosa de una posible república catalana del actual reino de España? En este supuesto, ¿cuáles serían los trámites y los tiempos para que el nuevo estado tuviera su estatus internacional reconocido?
Susana Beltrán (S.B.): Hasta ahora no se ha encontrado el modo para que democráticamente, en el marco del estado de derecho y respetando los derechos y libertades de todos los ciudadanos españoles, incluidos los que están censados en Cataluña, sea posible la secesión de Cataluña. Mientras no se encuentre el modo de hacerlo posible bajo estas tres condiciones, la secesión no puede ser amistosa ni siquiera entre los propios ciudadanos de Cataluña.
Marc Gafarot (M.G.): Siempre que haya un mínimo de buena fe en las actuaciones de ambas partes puede producirse una separación efectiva y amistosa. Como es sabido no hay norma alguna de derecho internacional ni de la UE que regule expresamente esta situación. Por lo tanto, ninguna norma impide que el nuevo Estado se convierta en miembro de la UE sin tener que superar un largo y traumático proceso de adhesión. Cataluña ya forma parte de la UE y observa, como todos los miembros, el derecho comunitario y contribuye generosamente a las arcas comunitarias año tras año. El debate es político, más que jurídico, y la UE siempre ha seguido una praxis acomodaticia y de adaptación ante las nuevas circunstancias políticas. Los ejemplos de la Reunificación alemana, de la crisis del Euro o de la salida de Groenlandia de la CEE así lo testifican. En caso de conflicto, algo que no beneficia a nadie, Cataluña, España y el conjunto de la UE podrían salir perjudicados. Ante estas circunstancias la moderación y la prudencia invitan al diálogo, esto es a la negociación política y al acuerdo final.
Ahora pongámonos en el supuesto de una declaración unilateral de independencia, ¿cuál sería la situación legal y real del nuevo estado catalán y con qué tiempos habría que trabajar para tener un estatus internacional garantizado, semejante a cualquier otro pequeño estado europeo?
M.G.: Si una mayoría de la población catalana decide tras unas elecciones libres o un referéndum de autodeterminación dar el paso hacia la secesión la comunidad internacional no puede hacer otra cosa, y con ella la UE, que escuchar esta demanda democrática y practicar una política de mediación entre las partes. No olvidemos que desde el nacimiento de la ONU son muchos los territorios que se han independizado y no necesariamente en los últimos tiempos producto de la llamada descolonización. Hay naciones en Europa, caso de Cataluña, Escocia, Véneto, el conjunto de Irlanda etc. que en el pasado ya se constituyeron como estados-nación independientes, y la llamada globalización no ha mermado, precisamente, sus señas de identidad y de reivindicación. Muy probablemente, ante una eventual declaración de independencia catalana la comunidad internacional apelaría a la efectiva negociación como el mejor marco para salir del “callejón sin salida” existente y buscar un acomodo a la nueva realidad emergente. Se abriría, en consecuencia, una nueva etapa que, siempre según los cauces democráticos, tendría que ofrecer una solución satisfactoria a ambas partes. Si una mayoría de catalanes quiere la independencia el proceso será más o menos largo pero finalmente será imparable. Si la Unión optase por la exclusión definitiva, los intereses de los estados miembros y del nuevo Estado quedarían afectados muy negativamente. Este problema se podría evitar con una solución pragmática que evitara la ruptura entre la Unión y el nuevo Estado, siempre que éste lo pidiera y cumpliera los requisitos. Además, parece fuera de toda lógica que en un caso de independencia se acuerde la exclusión inmediata del nuevo Estado, cuando el artículo 50 del TUE establece que para retirarse de la Unión son necesarias negociaciones, que podrían prolongarse hasta dos años, para regular la nueva relación mutua y evitar los perjuicios que tendría para todos los estados una retirada repentina.
S.B.: Una declaración unilateral de independencia no tendría ningún valor legal, puesto que ni el ordenamiento jurídico de España ni el derecho internacional ampara este supuesto. Si aun así la declaración unilateral de independencia de Cataluña se proclama, se evidenciará la fractura de la sociedad catalana que quedará completamente dividida. Eso es lo primero que va a percibir la comunidad internacional y no augura nada positivo relacionado con el reconocimiento internacional de esa nueva situación, provocada por los hechos consumados y obviando las tres condiciones que he señalado antes (democracia, estado de derecho y respeto por los derechos y libertades de todos los ciudadanos de España).
Analicemos, si les parece, el problema en sus “partes” más significativas. Empecemos por la que nos condiciona más directamente: ¿Qué estatus tendría el nuevo estado en la UE?
S.B.: Cataluña quedaría fuera de la UE y además su estatus internacional sería cuestionado. A pesar de que no existe la figura de los Estados ilegales, su condición como sujeto de derecho internacional sería dudosa. No hay ninguna razón que justifique una secesión unilateral de un Estado democrático y de derecho, por lo que Cataluña estará varios años en una especie de «limbo internacional», aislada de buena parte de la comunidad internacional, a la espera de consolidar su estatus internacional.
Por ejemplo, Kosovo, pese a que después de su declaración unilateral de independencia en 2008 ha sido reconocido por aproximadamente 110 Estados, sigue sin ser miembro de pleno derecho de Naciones Unidas. Asimismo los casos de Osetia del Sur o Abjasia, que aunque se declararon independientes de Georgia han sido reconocidas por muy pocos países y están prácticamente aisladas de la comunidad internacional.
M.G.: Se ha especulado mucha acerca de esta cuestión. Como decía con anterioridad, Cataluña ya es miembro de la UE y los ciudadanos catalanes son ciudadanos europeos. Lo más probable entre la admisión directa y la expulsión es buscar una vía intermedia que posibilite el mantenimiento de los derechos y obligaciones dentro del marco europeo y una salida con entrada muy directa –o casi inmediata- pactada y pautada. A nadie, y a España aún menos, le interesa que Cataluña viva una situación de vacío legal y político a escala internacional. Podríamos encontrar el paralelismo en el caso de la isla de Chipre, pero al revés: esto es, formalmente no formar parte de la UE por un período muy limitado, el de la negociación entre las partes, y mantener lo que se ha llamado el acervo comunitario, es decir toda la legislación legal europea. Con ello, se evitan innecesarios quebraderos de cabeza para ciudadanos, consumidores, mercados, terceros países etc. Y con ello, se da satisfacción en cuanto se refiere a estabilidad y mantenimiento de ley y orden en Cataluña, España y resto de la UE. No parece lógico aplicar en su literalidad el procedimiento de adhesión del artículo 49 del TUE, como si Cataluña fuera un tercer estado, ya que este artículo es inadecuado para resolver una ampliación derivada de un proceso de separación en el seno de la UE. La UE sigue siempre un principio que pasa por llamarse de excepcionalismo pragmático. Ante nuevas circunstancias hay que asegurar la adaptación política y legal, en aras del bien común de todos.
¿Y en la Asamblea general de las Naciones Unidas? ¿En qué partes del mundo encontraría el nuevo estado facilidades y en cuáles podría ser más bien lo contrario?
M.G.: Deberíamos ir más allá de esta cuestión y preguntarnos como deben procurarse y llevarse a cabo los procesos de secesión. ¿Con violencia o por cauces democráticos? Si realmente valoramos la paz y la estabilidad, entonces un proceso como el catalán es impecable ya que avanza por vías incuestionablemente democráticas y pacíficas. Si para conseguir la secesión y un posterior reconocimiento debemos mirar el espejo del este de Ucrania o de otros conflictos más o menos vivos, señal que no estamos haciendo las cosas bien. Insisto, en el año 1945 menos de 60 estados formaban parte de la ONU, hoy encontramos casi 200. La globalización creciente favorece esta emergencia, lejos de lo que creyeron algunos teóricos y panegiristas defensores del jacobinismo y del nacionalismo estatalista. La riqueza de Europa, y del mundo también, se halla en su pluralidad y admitamos que hay estados, por su tradición unitarista y centralista, que han sido muy poco cuidadosos con estos atributos de respeto por la diversidad y el pluralismo. Si la UE reconoce a una Escocia, un Flandes o una Cataluña independientes, como hizo con los Estados Bálticos, Chequia, Eslovaquia o Montenegro, la ONU, por su parte, no puede hacer otra cosa que seguir por este mismo camino. ¿O queremos y apostamos por un mundo más conflictivo e inestable? La respuesta es muy clara: dar la voz a los pueblos que quieren expresarse y en ello algunos de estos pueblos lo harán para separarse de sus estados, mientras que otros, lo harán para remozar y renovar estos vínculos con mayor, menor o igual autonomía. Cada caso tiene sus particularidades intrínsecas.
S.B.: Para que Cataluña pudiera ser miembro de Naciones Unidas se requiere, primero, que el Consejo de Seguridad recomendara su admisión por 9 votos, incluidos los de los cinco miembros permanentes de este órgano (Estados Unidos, Rusia, Francia, China y Reino Unido). Obtenida la recomendación, se requeriría la aprobación por mayoría de 2/3 de la Asamblea General que se compone de 193 miembros. Una secesión unilateral de una parte del territorio de España va a encontrar pocos apoyos internacionales, y por tanto, va a ser muy difícil entrar en Naciones Unidas. Palestina, a la que se le reconoce su derecho a la libre determinación no ha conseguido ser miembro de pleno derecho de las Naciones Unidas. Imagínense Cataluña a la que ni siquiera el ordenamiento internacional reconoce ese derecho.
Como derivada de la anterior cuestión está la permanencia en organismos internacionales clave. ¿Estarían convenientemente representados los intereses de la población catalana en los organismos de NN. UU. dedicados a comercio, trabajo, salud, educación, alimentación, agricultura, etc.? ¿Cuál sería también aquí la operativa y los plazos?
S.B.: Una secesión unilateral no querida por buena parte de la ciudadanía en Cataluña y en el conjunto de España no tendría buena acogida en los países que hacen gala de ser democráticos y respetuosos con el estado de derecho. Sentaría, igualmente, un precedente muy molesto para aquellos Estados que tienen movimientos secesionistas en su interior. Es previsible que Cataluña durante bastantes años no tenga posibilidad de defender sus intereses en las Naciones Unidas porque no va a recibir apoyos de los miembros de Naciones Unidas ni de la propia organización.
M.G.: Ahora mismo no tengo claro que los intereses catalanes estén plena y eficazmente representados por parte de las autoridades del Estado. La capacidad de adaptación de expertos catalanes en cuestiones internacionales de todo tipo sería muy poco o nada problemática debido a la existencia de muchos catalanes con experiencia y conocimiento en clave internacional y que trabajan en instituciones públicas y privadas de todo tipo. Un futuro Estado catalán tendrá sus retos y sus puntos fuertes y también débiles pero en este ámbito particular no observo problemas significativos de ninguna clase. La secesión puede implicar un plus de ilusión por los asuntos públicos, algo que ya ha pasado en otros lares o casos.
Hay otro aspecto del que se habla poco, pero es determinante a nuestro entender, es el de la seguridad internacional. ¿Cuál sería la posición del nuevo estado en la OTAN y en el sistema de defensa de los países occidentales?
M.G.: Este sí es un gran reto y habrá que trabajarlo seriamente si la independencia y la emergencia de un Estado catalán va, de veras, en serio. Cataluña no puede prescindir de ningún tipo de alianza internacional, OTAN incluida, y tiene que jugar su parte en la defensa y la seguridad europea y mediterránea. Ser un estado implica grandes beneficios, pero también exigencias y actos de solidaridad para con tus semejantes. Es la única forma de ser creíble y serio a nivel internacional. Habrá que analizar los retos de seguridad nacional e internacional de Cataluña y adaptarse a éstos de forma paulatina y eficaz. Garantizar la propia seguridad nacional es “conditio sine qua non” de todo estado que se precie.
S.B.: España es miembro de pleno derecho, y por tanto, con derecho a voto, en la OTAN, Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales relevantes. Es lógico pensar que España utilizará por todos los medios pacíficos y diplomáticos su derecho a que se respete por parte de la comunidad internacional su integridad territorial, así como la defensa de los derechos de todos sus ciudadanos que no pueden estar a expensas de los movimientos secesionistas. En este sentido, Cataluña no va a poder entrar en dichos organismos en el corto y medio plazo.
Dejemos por un momento los escenarios futuros y centrémonos también en el presente. Las delegaciones comerciales de las comunidades autónomas –llamadas “embajadas” por algunos– ¿tienen una base legal? Y, si es así, ¿por qué las impugna el Gobierno español?
S.B.: En mi opinión, el problema reside en el uso que se les está dando a las delegaciones de la Generalitat en el exterior. Si sirven de plataformas para difundir y promocionar internacionalmente el proceso sobre el derecho a decidir la secesión de Cataluña, se está vulnerando la subjetividad internacional de España, art. 149.1.3 de la Constitución Española y el artículo 193 del Estatuto catalán en el que se establece el respeto a las competencias del Estado en materia de relaciones exteriores. Asimismo, Cataluña no puede presentarse como un país sujeto distinto de España y actuar internacionalmente obviando los principios de unidad de acción exterior del Estado, lealtad institucional, coordinación y cooperación previstos en la Ley 2/2014 de Acción Exterior del Estado, cuyo respeto obliga a todas las administraciones, también a la catalana.
M.G.: No es correcto hablar sólo de delegaciones comerciales en este caso. Cataluña tiene ciertamente unas oficinas de representación comercial por todo el mundo que realizan una función estrictamente comercial o de apoyo y asesoramiento empresarial. Las delegaciones del gobierno catalán responden a un interés de representación política e institucional.
La participación de las CCAA en los asuntos europeos e internacionales está regulada y avalada por una sentencia del Tribunal Constitucional de 1994. Cuestionar estas disposiciones y, a la vez, menoscabar las atribuciones del gobierno de Cataluña en materia de política exterior y de la UE expresa muy claramente, a mi modo de ver, el ímpetu recentralizador y antiautonomista del gobierno actual. Semejantes actitudes generan mayores tensiones y, en poco o nada, apaciguan la sensación de agravio y de desconsideración de una mayoría de catalanes por parte del actual gobierno del Estado español.
Independientemente de cómo acabe el posible proceso internacional de “divorcio”, ¿cómo creen que puede repercutir en la economía, interior y exterior, de los dos estados? En resumidas cuentas, ¿habrá valido la pena desde el punto de vista económico?
M.G.: Históricamente el catalanismo político o el nacionalismo catalán, se llame como se quiera, ha buscado un encaje satisfactorio dentro del Estado español. Tal y como han dicho autores de la talla de Vicente Cacho, Javier Tusell, Paul Preston o Raymond Carr, ha sido un auténtico factor de modernización y europeización de España. No siempre España ha sido europeísta y en ello Cataluña ha jugado un papel de auténtica punta de lanza. Durante la dictadura franquista la derecha y la izquierda no eran europeístas, por razones varias, y aquí sí lo éramos. Luego que no se hable de esencialismos o etnocentrismos que no vienen al caso y sólo sirven para enredar y confundir a la opinión pública. Los diferentes gobiernos del Estado han demostrado nula o poca predisposición a facilitar el llamado encaje y han optado por la llamada conllevancia orteguiana, en el mejor de los casos, o por políticas abiertamente en conflicto con los intereses, las cualidades o los anhelos de los catalanes. La independencia tiene que ver con la economía puesto que una mayoría de catalanes, nacidos fuera o dentro de Cataluña, se sienten maltratados por los sucesivos gobiernos españoles desde el punto de vista fiscal, legislativo o político. Los estudios serios y no sesgados referentes a la viabilidad económica de un Estado catalán independiente dejan en mal lugar los escenarios tremendistas y apuntan a su entera viabilidad con escenarios de mayor prosperidad y crecimiento del PIB que formando parte del Estado español. Por otra parte, tal y como reza el Eclesiastés “no sólo de pan vive el hombre”, para valorar la independencia no se puede sólo hacer un estudio cuantitativo hay que hacerlo también al nivel cualitativo. En ese escenario muchos catalanes entienden que un Estado catalán defenderá mucho mejor aspectos que generan poco o nulo interés en el resto del estado (lengua y cultura catalanas, apuesta por Corredor mediterráneo, relaciones con Cataluña norte, etc.).
S.B.: Actualmente, el proceso secesionista ya está teniendo un coste importante para Cataluña y sus ciudadanos: en 2014 la Comunidad de Madrid atrajo seis veces más inversiones extranjeras que Cataluña, de modo que ya durante 2014 el PIB y el empleo crecieron menos en Cataluña que en el resto de España. Las inversiones huyen a los territorios más estables, y si continúa la confrontación huirán también los depósitos bancarios.
¿Se atreverían a hacer una previsión de las reacciones al proceso independentista por parte de los principales agentes económicos y políticos internacionales?
M.G.: Los agentes económicos son cautos y muy conservadores por naturaleza. Por ello prefieren, a veces, lo malo o lo no muy bueno a lo que podría ser mejor o mucho mejor, con tal de no correr riesgo alguno. Un proceso secesionista genera, de entrada, incertidumbre para luego pasar a una fase de consolidación y de fortalecimiento del proceso y del país que lo vive en general. Si Cataluña hace bien las cosas, pasado un pequeño espacio de vacilación, verá recoger los frutos a un trabajo bien hecho. Al mismo tiempo, hay que señalar que los agentes económicos son los más pragmáticos y adaptables y si se dan cuenta que el nuevo estado es tan o más eficiente que el anterior se apuntarán al carro sin mayor dilación. Si España no hace bien las cosas y se guía por la falta de pragmatismo podría también sufrir un revés de estos agentes económicos. La cordura y el espíritu pactista serán positivos para ambas partes.
S.B.: Inseguridad política, jurídica y social. Por si acaso, y con independencia de la ideología que tengan sus propietarios, empresas y bancos ya están trasladando lentamente sus sedes fuera de Cataluña. El proceso secesionista, en sí mismo, es una pérdida económica, política, social, y de valores democráticos de amplias dimensiones. Aunque de forma pacífica, es un proceso de fractura de la sociedad civil catalana que resulta, directamente, la más perjudicada.
Pueden ofrecernos sus conclusiones finales o referirse si quieren a aspectos relevantes que nos hayamos dejado en la conversación
S.B.: Es un error a la hora de buscar soluciones identificar Cataluña, o sus ciudadanos, con la ideología de los partidos políticos que promueven la secesión. En las sociedades plurales, y de acuerdo con los valores de nuestra Constitución y de la Unión Europea, el reto no es dividir a una sociedad sino cómo convivir en el respeto a la diferencia de sensibilidades e identidades que están presentes en Cataluña, en el resto de España y en Europa.
M.G.: Cataluña es una vieja nación europea que cuenta ya con los clásicos atributos nacionales en el tránsito entre los siglos XII y XIII. Esto lo decía Pierre Vilar que era francés, por cierto. Por ello el sentimiento nacional catalán es algo que escapa a la propia existencia de España y de cualquier Constitución española. Si el Estado hubiere sido más flexible y magnánimo con todo lo que implica la catalanidad, o la hubiere destruido por completo a base de represión eficaz y efectiva, cosa que en períodos se intentó pero se malogró, hoy no hablaríamos seguramente de un problema catalán. La voluntad centralista del Estado, ahora democrático, ha propiciado que muchísimos catalanes se muestren desafectos con el actual orden de las cosas y partidarios, en suma, de la independencia. Si el proceso de secesión sigue unos derroteros plenamente democráticos, no veo motivo alguno que pueda impedir la consecución de una Cataluña independiente. Máxime si desde el Estado no se ha sido capaz, ni se ha mostrado voluntad, de resolver semejante contencioso. La frase de Cambó ha hecho finalmente fortuna y, en definitiva, el hecho catalán ha superado a regímenes y formas distintas de gobierno españoles y ahora, ya no persigue la autonomía, anhela la independencia.
Redacción inQualitas
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