Conocimientos y preparación del directivo integrado en la administración pública

Los modelos de formación para el directivo público

El gran reto de todos los gobiernos para el siglo XXI será lograr una Administración Pública orientada a los ciudadanos, que funcione mejor y cueste menos, es decir, que resulte mucho más eficiente. Una buena formación del directivo público orientada a la acción y a la obtención de resultados es la clave para este propósito. Al igual de lo que ocurre en otras organizaciones, los directivos de primer nivel necesitan la mejor formación posible.

El objetivo de este capítulo será primero identificar los rasgos del perfil del directivo público –en términos de conocimientos, destrezas y competencias– que resultan necesarios para dar respuesta no sólo a las funciones directivas, sino a la definición completa de la naturaleza del trabajo directivo público. En segundo lugar y una vez identificado este perfil ideal, el análisis se centrará en establecer cuáles son los métodos y contenidos de formación más adecuados para el caso de los directivos públicos.

Como aprendí en los diez años que dediqué al IESE en cuatro posiciones como responsable de Programas Abiertos, In Company, Programas Especiales y de Gestión Pública, antes de analizar cómo debe ser el aprendizaje dentro del sector público es necesario discernir los elementos claves de cualquier modelo formativo: objetivos y contenido del programa, perfil del alumno, procesos y métodos de aprendizaje así como la aportación del formador.

1. Objetivos y contenidos del programa formativo del directivo público

El contenido de la formación de la cúpula de la Administración Pública no debe ser muy diferente al temario que se maneja para los ejecutivos del sector privado. Primero hay que estudiar las funciones y responsabilidades, que ya tratamos con amplitud en el capítulo 5 del presente libro, para encontrar las competencias.

Cardona y Chinchilla (1999) introducen en la definición de Woodrufe un matiz relevante: son comportamientos observables y habituales. Este matiz supone un avance importante en la delimitación del concepto de competencia, porque excluye del mismo aquellos comportamientos observables que, efectivamente, pueden conducir en un determinado momento al logro de un éxito profesional, pero de forma esporádica, no continua. Además, la consideración de las competencias como hábitos tiene un impacto relevante en el diseño de la formación directiva, porque refuerza y da contenido a la fase de entrenamiento.

Cardona y García-Lombardía (2005) especifican la relevancia de cada uno de los matices de esta definición:

1. Son comportamientos, es decir, no se trata de rasgos del carácter o de la personalidad, por lo que pueden ser objeto de desarrollo y cambio y, por tanto, de los programas formativos.

2. Son comportamientos observables, por lo que se pueden medir tanto su grado de desarrollo en un momento dado (diagnóstico), como su evolución (fruto de la formación).

3. Son comportamientos habituales, incorporados a la acción cotidiana del individuo. Por tanto, el método diseñado para su desarrollo debe ser conceptualizado como un método que permita cambiar hábitos. Ello supone, por una parte, la posibilidad misma del aprendizaje y, por otra, la necesaria dimensión práctica del mismo.

De la aplicación del enfoque de las competencias directivas al caso del directivo público, el resultado es el siguiente:

– Una de las funciones más importante que tiene el directivo público es la definición de políticas y el diseño de objetivos y proyectos a partir de la estrategia de política general. Competencias: visión de negocio entendido como su actividad y visión de la organización.

– Entre sus responsabilidades destaca la asignación de recursos (dinero, material, personas, etc.). Competencia: gestión de recursos.

– Todo directivo público ejerce de mediador entre el ámbito político y técnico. Competencia: negociación.

– Además, en ocasiones se convierte en enlace, comprendido este como el conjunto de pautas orientadas a crear y usar una red de contactos a través de los cuales se pueda conseguir información, apoyos, etc. para la consecución de los fines organizativos. Competencias: networking y comunicación.

– Por último, la coordinación de las acciones de las personas a su cargo para el logro de los fines de la organización resulta otra de sus funciones más destacas. Competencias: carisma y trabajo en equipo.

Losada también apuntó a otras competencias de tipo estratégico como la presión del corto plazo y la discontinuidad de las políticas. Esto hace necesario reforzar la visión de la organización y sus objetivos a largo plazo en la formación del directivo público.

Los contenidos de los programas formativos para el directivo público deben impulsar la visión al largo plazo, el conocimiento de la Administración, la capacidad de establecer una red de relaciones profesionales, la toma de decisiones y la resolución de problemas no estructurados.

2. Perfil del alumno

El directivo público en España procede sobre todo de dos ámbitos totalmente diferentes: o bien son funcionarios o bien proceden del sector privado, donde por lo general han cosechado éxitos importantes y tienen un gran prestigio en la función directiva.

Cuando provienen del cuerpo funcionarial, la mayoría demuestra un dominio más claro de la organización pública y de las interrelaciones que en ella se producen, siendo las áreas de mejora aquellos aspectos relacionados más directamente con la gestión.

Quienes han pasado previamente por el sector privado, su perfil presenta una fortaleza mayor en las dimensiones de gestión, mientras que necesitan mejorar los aspectos que corresponden más directamente a la especificidad del entorno público, como son la mayor complejidad, la presión política o el rol de mediación.

Ante esta división de procedencia, una duda histórica en la literatura sobre la formación del directivo público reside en acertar si esta debe estar más orientada hacia la teoría o hacia la práctica. Hay autores que señalan que la teoría dota de la lógica necesaria para ir más allá de los detalles inmediatos, la casuística y saber aplicar los conocimientos a situaciones reales.

Por otro lado, están aquellos que afirman que la teoría establece una gran distancia con la práctica, que hace difícil dar el salto de la una a la otra. Existen diferentes posturas a este respecto, pero en cualquier caso lo que subyace a esta discusión es el hecho de que al final la teoría se debe llevar a la práctica y que se debe formar de un modo tal que se sepan aplicar a la realidad de cada momento los conocimientos adquiridos. En última instancia, un directivo debe tomar decisiones y hacerlo de una forma prudencial.

3. Métodos formativos

La formación directiva, en su búsqueda del desarrollo integral del individuo, debe tender a utilizar los mejores métodos disponibles y factibles para impulsar el desarrollo de las competencias y habilidades relevantes y también la adquisición de conocimientos teóricos. Destacamos los más importantes:

– La lección magistral: respecto a los métodos informativos, el directivo público sí introduce diferencias. El uso de la lección magistral en la formación de este colectivo desempeña un papel importante –quizás más que en el caso de la formación directiva en general– por una cuestión relativa al tipo de contenido.

El contenido conceptual y abstracto de la formación del alto funcionariado requiere de actualizaciones periódicas. Este tipo de conocimiento constituye, a través de este método de la clase magistral, una ventaja sobre otros métodos de tipo participativo o práctico.

El role-playing: es un método que consiste en la interacción de al menos dos personas que pueden representar cualquier rol dentro de una situación imaginaria, también resulta muy adecuado para el directivo público.

Su utilización favorece la comprensión de situaciones en las que se dan relaciones organizacionales e interpersonales complejas, lo que sin duda aparece en la Administración Pública, y también es un buen método para el desarrollo de algunas competencias como la negociación y el carisma, muy importante para el directivo público.

– Los business games: son un modelo en el que los directivos se agrupan en equipos para representar a la competencia o a grupos funcionales dentro de una misma compañía, la idoneidad no parece tan clara porque se trata de un método complejo que requiere de la utilización de material (por lo general basado en aplicaciones informáticas) que represente situaciones de negocio estratégicamente complejas.

Los directivos participantes, divididos en equipos, deben tomar decisiones que afectan al escenario final resultante y a la cuenta de resultados de la empresa ficticia. Este tipo de situaciones, sin embargo, no son las más habituales en las decisiones del directivo público.

– El método del caso: sistema que se practica como base de discusión y no como ilustración de la gestión, adecuada o inadecuada, de una situación determinada. Conviene tenerlo en cuenta porque hay formadores que justo utilizan este método para ilustrar fórmulas de gestión, cuando su fin es otro por completo distinto. El método del caso resulta especialmente recomendable para resolver problemas.

Es adecuado para el desarrollo de competencias directivas, al tiempo que fomenta la capacidad de análisis individual, la capacidad para definir situaciones complicadas y generar alternativas y, por tanto, refuerza las herramientas para la toma de decisiones. Por esta razón aporta una ventaja significativa sobre el roleplaying: la mejora del conocimiento prudencial de los alumnos. Por su importancia, abordaremos el método del caso con mayor detenimiento.

4. Ventajas y retos del método del caso

La utilización de la experiencia simulada permite enfrentar al alumno a situaciones reales –aunque no controladas– en las que debe aplicar de manera especial la capacidad de análisis para, siguiendo las fases de la resolución de los problemas, definir el problema y el contexto, generar alternativas, establecer criterios y adoptar e implementar decisiones.

Pero, además, el método del caso utiliza el trabajo en equipo y la discusión moderada por el instructor. Ambas estrategias desarrollan, por sí mismas, otras competencias necesarias para la formación del directivo público: el trabajo en equipo, la comunicación y la negociación.

Si tuviéramos que destacar las capacidades y habilidades que desarrolla un directivo, con independencia de su ámbito y con mayor intensidad con este modelo, señalaríamos las siguientes:

1. Marcar objetivos claros y precisos.
2. Realizar un análisis riguroso e integral de la organización.
3. Saber estructurar los problemas derivados del análisis y establecer un calendario de actuaciones.
4. Seleccionar a los colaboradores.
5. Potenciar el talento de sus colaboradores.
6. Fomentar el trabajo en equipo.
7. Inspirar confianza y habilidad negociadora.
8. Liderazgo e innovación.

No obstante, un diseño formativo completo requiere integrar diferentes métodos, puesto que en los objetivos se incluyen conocimientos de distinto tipo. Hay autores que señalan que algunos modelos como el entrenamiento desarrollativo (training developmental) se convierten en un complemento muy positivo al hacer hincapié en la resolución de problemas basados en la experiencia.

Pero el método del caso como cualquier otro también cuenta con limitaciones. La falta de formadores entrenados para su uso es una de ellas. Para cumplir los objetivos, este método precisa que el instructor sepa cómo moderar el debate sin dirigir a los alumnos hacia una respuesta, cómo impulsar el desarrollo de la creatividad, la capacidad de análisis y argumentación del alumno pero, sobre todo, impulsar la motivación de los participantes.

La adquisición de este perfil, imprescindible para desarrollar con éxito la tarea de instructor en el método del caso, se logra fundamentalmente a base de experiencia, por lo que debemos suponer que en el entorno de la Administración Pública, donde esta metodología ha comenzado a utilizarse hace poco tiempo, hay cierta carencia de este tipo de formadores. La formación de los instructores debería ser un objetivo para las instancias públicas que velan por la oferta de formación para los directivos públicos.

También el impulso de la producción de casos específicamente escritos para la formación de directivos públicos mejoraría la calidad y la utilidad de esta metodología. Aunque las experiencias contenidas en los casos son simuladas y la resolución de problemas es una técnica de carácter general, no cabe duda de que la vinculación y el interés del alumno serán mayores si se siente representado en el planteamiento de las situaciones.

5. Aportación del formador: el INAP, escuelas autonómicas y escuelas de negocios

El Consejo Europeo de Lisboa en el año 2000 elaboró un memorándum sobre el aprendizaje permanente de este colectivo, cuyas principales líneas de actuación fueron:

1. Obtención y renovación de las cualidades requeridas para participar de forma sostenida en la sociedad del conocimiento.
2. Aumento de la inversión en recursos humanos.
3. Desarrollo de métodos y contextos eficaces de enseñanza y aprendizaje.
4. Mejora de la forma en que se entiende y valora la participación en el aprendizaje.
5. Oferta formativa permanente.

– El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), el órgano de la Administración General del Estado a través del cual se ejercen las competencias de formación de directivos públicos, así como las escuelas autonómicas, está realizando un considerable esfuerzo para dar satisfacción a estas necesidades. No sólo se necesita asegurar la capacidad técnica del directivo, sino mejorar su estilo de gestión que le permita trasladar a su personal los objetivos de la organización.

Con este objetivo se creó el Centro de Estudios Superiores de la Función Pública, que es una subdirección adscrita del INAP, donde se desarrollan las funciones de formación y perfeccionamiento de los funcionarios de los Cuerpos y Escalas Superiores de la Administración General del Estado, con un gran impulso por la innovación.

Allí se imparte el Curso de Alta Dirección, dirigido a puestos de máximo nivel y cuyo objetivo es proporcionar un intercambio de experiencias e ideas para la mejora del ejercicio del liderazgo en el ámbito público. También destaca el Curso de Desarrollo Directivo, más enfocado al desarrollo de actitudes de dirección y toma de decisiones en administraciones complejas.

– Escuelas autonómicas. La Escuela de Administración Pública de Cataluña ha optado por la elaboración de un directorio de competencias para los funcionarios y el coaching como herramienta de formación. También la Junta de Andalucía ha recurrido a la figura del mentor que apoye en la Estrategia de Modernización de los Servicios Públicos. El Instituto Navarro de la Administración Pública cuenta con dos herramientas formativas: el Máster en dirección y gestión pública de la Universidad Pública de Navarra para el personal de alta dirección y cursos como Mejorando las habilidades directivas, Mejoras de actitudes o Técnicas de negociación situacional para un segundo nivel.

– Las escuelas de negocio: las principales escuelas de negocio –como el IESE Business School, el Instituto de Empresa y ESADE– ofrecen diferentes tipos de programas formativos especialmente dirigidos a directivos públicos. La experiencia en el método del caso –especialmente en el IESE– y la disponibilidad de un profesorado formado en dicho uso sitúa a las escuelas de negocios en una buena situación de partida a la hora de ofrecer programas específicos de formación a los directivos públicos.

El IESE Business School, en el marco del Center for Public Leadership and Government, fue pionero en la formación de directivos públicos de primer nivel. Así ha desarrollado más de diez programas como Driving Government Performance, Strategic Management for Leaders of Non-Governmental Organization, Evaluación de Políticas Públicas, Programa de Liderazgo para la Gestión pública, Estrategia de Gestión Pública, Dirección de Campañas Electorales y Programa de Liderazgo Social. La vinculación de esta escuela con la Harvard Kennedy School implica su entronque con la más sólida tradición en formación e investigación en management y, específicamente, management público.

6. Percepciones del directivo público español en cuanto a la formación

Como he señalado en varias ocasiones en el texto, dentro del Programa de Liderazgo para la Gestión Pública del IESE Business School tuve la oportunidad de realizar una encuesta entre más de 400 directivos públicos que ofreció algunas conclusiones importantes y que recogí posteriormente en mi tesis doctoral sobe la formación de los directivos públicos. Dentro de sus carencias formativas, los directivos públicos señalaron la formación en gestión directiva, dirección de equipos, idiomas y recursos humanos como las áreas que habría que mejorar. Mientras que consideran que la formación en producción y política están bien cubiertas o, al menos, no generan un gran interés. Dan por supuesto que dominan la organización y su entorno, pero reclaman un cambio en la formación funcional.

Por edades, el grupo que menos manifiesta tener necesidades de formación de cualquier tipo es el integrado por directivos públicos de más de 42 años. Los más jóvenes echan de menos sobro todo la formación en idiomas, marketing y recursos humanos. Esta percepción es importante si tenemos en cuenta que estas nuevas generaciones son las que posiblemente estén experimentando con mayor intensidad los cambios en la Administración Pública y quienes tienen un mayor recorrido profesional a la hora de tener un rol como agentes de cambio en el proceso de modernización de la misma.

Pero veamos en qué áreas desearía completar la formación el directivo público, según esta encuesta.

Casi el 70% de los directivos públicos desearía recibir formación en gestión directiva y dirección de equipos y casi un 60% desearía recibir formación en idiomas. Dicho de otro modo, un importante porcentaje de los directivos entrevistados estarían dispuestos a realizar cierto esfuerzo para mejorar su formación en estas áreas, lo que indica sin duda que las perciben como especialmente importantes para el desempeño de sus funciones directivas.

Respecto a los modelos formativos, el método más valorado es el del caso. En general, los métodos participativos se anteponen a los pasivos.